सार संक्षेप: नेपालको प्रशासनिक र कानुनी अभ्यासमा तल्लो तहबाट तथ्य र कानुनको सूक्ष्म विश्लेषणसहित विषयको उठान गरी, माथिल्लो तहबाट वैधानिक निर्णय गराउने सबैभन्दा विश्वसनीय र भरपर्दो प्रशासकीय औजार टिप्पणी आदेश (Memo) हो। यद्यपि, हरेक सामान्य र दैनिक प्रशासकीय कार्यमा टिप्पणी उठाउनु वाञ्छनीय हुँदैन। यसका साथै, उठाइएका टिप्पणीलाई अधिकार प्राप्त अधिकारीले न्यायिक मन (Judicial Mind) को प्रयोग नगरी यन्त्रवत् (Mechanically) रूपमा सदर गर्नुले मात्र कुनै पनि निर्णयले कानुनी वैधता र पूर्णता प्राप्त गर्न सक्दैन।

बिज्ञापन

     १. पृष्ठभूमि र अवधारणागत स्पष्टता
नेपालको प्रशासनिक इतिहासको विकासक्रमलाई हेर्दा राणाकालदेखि नै ‘खड्ग निशाना’, ‘सनद’, ‘सवाल’ जस्ता हुकुमी र लिखित आदेशहरूको अभ्यास हुँदै आएको पाइन्छ। तथापि सुशासन (व्यवस्थापन तथा सञ्चालन) ऐन, २०६४ तथा सरकारी निर्णय प्रक्रिया सरलीकरण निर्देशिका, २०६५ लगायतका कानुनहरूले निर्णय प्रक्रियामा पारदर्शिता र सहभागितालाई अनिवार्य सर्तका रूपमा स्थापित गरेसँगै टिप्पणी आदेश केवल एउटा परम्परामा सीमित नभई आधुनिक सार्वजनिक प्रशासनको मेरुदण्ड बन्न पुगेको छ।
नेपाली बृहत् शब्दकोशका अनुसार प्राप्त कुनै निवेदनबारे सकारात्मक वा नकारात्मक प्रतिक्रिया लेख्ने, आफ्नो ठहरसहित माथिल्लो तहमा स्वीकृतिका लागि पेस गरिने सङ्क्षिप्त र तथ्यपरक लेख नै टिप्पणी हो। अङ्ग्रेजी प्रशासनमा यसलाई Memo (Memorandum) सँग तुलना गरिएता पनि सैद्धान्तिक दृष्टिकोणबाट ‘मेमो’ प्रायः माथिबाट तल (Top-down) निर्देशनका रूपमा प्रवाहित हुन्छ भने, नेपालको सरकारी निकायमा टिप्पणी तल्लो तहका पदाधिकारीबाट विषयवस्तुको उठान भई, आफ्नो राय वा सुझावसहित क्रमशः माथिल्लो तह हुँदै अन्तिम निर्णय गर्ने अधिकारप्राप्त अधिकारीसमक्ष पुग्ने (Bottom-up) शृङ्खलाबद्ध प्रक्रिया हो।
२. टिप्पणीको प्रयोग क्षेत्र र उठान गरिने कानुनी अवस्थाहरू
कार्यालय सञ्चालनका क्रममा प्रशासकीय प्रभावकारिता कायम गर्न कहाँ टिप्पणी प्रयोग गर्ने र कहाँ नगर्ने भन्ने स्पष्ट सीमाङ्कन हुनु अत्यावश्यक छ:
टिप्पणीको अनिवार्य प्रयोग हुने विशिष्ट अवस्थाहरू:
 प्राप्त पत्र वा निवेदनमाथि सोझै तोक लगाएर निर्णय गर्न नसकिने नीतिगत तथा दूरगामी महत्त्वका प्रशासकीय विषयहरूमा।
 प्रचलित कानुन वा कार्यविधिमा स्पष्ट व्यवस्था नभएको, कानुनी शून्यता रहेको वा द्विविधा उत्पन्न भई कानुनी राय माग गरी अन्तिम निर्णयमा पुग्नुपर्दा।
 नयाँ ऐन, नियम, निर्देशिका वा कार्यविधि तर्जुमा गर्न वा पुराना नीतिहरूमा समयसापेक्ष परिमार्जन गर्नुपर्दा।
 अधिकार प्रत्यायोजन नभएका विषयमा माथिल्लो तह वा निकायबाट वैधानिक रूपमा निर्णय गराउनुपर्दा।
 सार्वजनिक खरिद प्रक्रिया, बजेट रकमान्तर, आर्थिक र प्रशासकीय जिम्मेवारी तथा दायित्व सिर्जना हुने विषयमा सरोकार सम्बद्ध शाखा प्रमुखहरुको राय धारणाको माध्यमबाट सहभागितामुलक निर्णय गरि सङ्गठनलाई जिवन्त राख्‍न ।
टिप्पणी प्रयोग नहुने अवस्थाहरू:
सामान्य प्रशासकीय विषयहरू, जहाँ प्राप्त निवेदन वा पत्रमाथि नै लिखित रूपमा अधिकारप्राप्त पदाधिकारीले निर्णय दिन सक्छन्, त्यस्ता विषयमा टिप्पणीको प्रयोग गरी प्रक्रियालाई झन्झटिलो बनाइँदैन। केही थप कुरा बुझ्नुपर्ने भएमा एक तहमुनिका पदाधिकारीलाई सोही निवेदन वा पत्रमै लिखित राय लेख्न लगाई शीघ्र निर्णय गर्न सकिन्छ।
३. सार्वजनिक प्रशासनमा टिप्पणीको रणनीतिक महत्त्व र औचित्य
सार्वजनिक प्रशासनमा निर्णय गर्नुपर्ने विषयहरू अत्यन्त जटिल र बहुआयामिक हुन्छन्। टिप्पणी आदेश सामान्य प्रशासकीय औजार मात्र नभई सङ्गठनको संस्थागत स्मरण (Institutional Memory) को अभिलेखक हो। यसका प्रमुख रणनीतिक महत्त्वहरू यसप्रकार छन्:
 सहभागितामूलक प्रशासकीय निर्णय: तल्लो तह (शाखा अधिकृत/सुब्बा) देखि सचिव वा मन्त्रीस्तरसम्मको बौद्धिक र पदीय सहभागिता रहने हुँदा यसले लोकतान्त्रिक प्रशासनको वकालत गर्दछ।
 संस्थागत स्मरण र प्रमाण संरक्षण: निर्णय प्रक्रियामा संलग्न पदाधिकारीहरूको सरुवा वा अवकाश पश्चात् पनि सङ्गठनको संस्थागत स्मरणलाई जीवन्त राख्न र भविष्यमा उठ्न सक्ने अख्तियार वा कानुनी प्रश्नहरूको तथ्यपरक प्रतिरक्षा गर्न यसले अकाट्य दस्तावेजी प्रमाणको भूमिका निर्वाह गर्दछ।
 शक्तिको सन्तुलन र पारदर्शिता: एउटै व्यक्तिले तजबिजी अधिकारको प्रयोग गरी स्वेच्छाचारी निर्णय गर्न सक्ने सम्भावनालाई यसको तहगत परीक्षणले निरुत्साहित गर्दै शक्ति पृथकीकरण र सन्तुलनको अभ्यास गराउँछ।
 विकल्पहरूको खोजी र कानुन सुधार: यसले निर्णयका सम्भाव्य विकल्पहरूको खोजी गर्न मद्दत गर्छ र कानुनमा व्यवस्था नभएको विषयमा नीतिगत सुधारको क्षेत्र पहिचान गर्न सघाउँछ।
४. टिप्पणी लेनको तयारी र ढाँचा
टिप्पणीलाई वैधानिक, व्यवस्थित र प्रशासकीय रूपमा मान्य बनाउन टिप्पणी तथ्यपरक, कानुनी रूपमा स्पष्ट, सङ्क्षिप्त, शिष्ट र वस्तुनिष्ठ विकल्पहरूले भरिपूर्ण हुनुपर्दछ। बाहिरी कभरमा दर्ता नम्बर, शाखा र आर्थिक वर्ष स्पष्ट हुनुपर्छ भने भित्र संलग्न प्रमाणहरू क्रमानुसार राखी पञ्जिका (Index) तयार गर्नुपर्छ। एउटा परिष्कृत टिप्पणी देहाय बमोजिमको तीन खण्डे विस्तृत ढाँचामा उठान गरिने अभ्यास रहेको छ:
 शीर्षक (Subject): विषयवस्तुको मुख्य सार समेट्ने गरी सङ्क्षिप्त शीर्षक।
 खण्ड १ – प्रारम्भ (पृष्ठभूमि तथा औचित्य): निर्णयाधिकारीलाई आदरार्थी पदले सम्बोधन गरी विषयको सङ्क्षिप्त व्यहोरा, सन्दर्भ र निर्णय गराउनुपर्ने कारणको उठान।
 खण्ड २ – मध्य भाग (कानुनी व्यवस्था र विश्लेषण): विद्यमान संविधान, ऐन, नियम, नजिर र क्षेत्रगत नीतिमा भएको व्यवस्था, विगतमा भएको निर्णय वा अभ्यास उल्लेख गर्दै उपलब्ध २ वा २ भन्दा बढि बिकल्पहरुको पहिचान गर्दै ति बिकल्पहरुमा निर्णय हुँदा वा गर्दा निर्णयको सम्बन्धमा आर्थिक, सामाजिक, प्रशासनिक दृष्टिकोणबाट SWOT (सबल पक्ष, दुर्बल पक्ष, असर र चुनौती) विश्लेषण।
 खण्ड ३ – अन्तिम भाग (राय र सिफारिस): सम्भाव्य विकल्पहरूमध्ये सबैभन्दा उपयुक्त विकल्प कुन हो भनी स्पष्ट राय दिँदै, निर्णय हुनुपर्ने अन्तिम व्यहोरालाई सकेसम्म बुँदागत रूपमा पेस गर्ने।
५. निर्णय प्रक्रियाका चरण, कार्यप्रवाह र कानुनी समयावधि
सार्वजनिक निकायले कानुनको अधीनमा रही पारदर्शी ढङ्गबाट निर्णय गर्नुपर्छ। यसका प्रशासकीय चरण र कानुनी समयावधि यसप्रकार छन्:
 उठान, परीक्षण र समन्वय: सुरुमा सम्बन्धित फाँटका अधिकृतले विषय पहिचान गरी विश्लेषण सहित टिप्पणी उठाउँछन्। फाइल सुपरिवेक्षक हुँदै माथिल्लो तहसम्म पुग्छ। काम छिटोछरितो गर्न सामान्य प्रशासकीय निर्णय सकभर दुईदेखि अधिकतम तीन तहभित्र टुङ्गिनुपर्छ। अन्तर-शाखा समन्वय आवश्यक परेमा महाशाखा प्रमुख मार्फत राय माग गर्नुपर्छ।
 अधिकार क्षेत्रको ख्याल र स्पष्ट पहिचान: प्रत्येक तहका अधिकारीले आफ्नो स्पष्ट राय, नाम, पद र मिति खुलाउनुपर्छ। माथिल्लो अधिकारीले आफूलाई निर्णय गर्ने कानुनी अधिकार छ/छैन यकिन गरी, नभएमा आफ्नो राय थपेर थप माथिल्लो अधिकारी समक्ष पेस गर्नुपर्छ।
 अभिलेखीकरण: निर्णयलाई छुट्टै टिप्पणी अभिलेख किताबमा दर्ता गरी कुन फाइल कहाँ गयो र कहिले फिर्ता आयो भन्ने विवरण सहित सुरक्षित अभिलेख राख्नुपर्छ।
६. कानुनी दृष्टि र प्रशासकीय न्यायमा टिप्पणीको महत्त्व
कानुनको शासनमा हरेक प्रशासकीय निर्णयको कानुनी धरातल हुनुपर्छ। न्याय प्रशासनको रोहमा हेर्दा टिप्पणी अधिकार क्षेत्रविहीन (Ultra Vires) कार्य हुनबाट रोक्ने र निर्णयको कारण र आधार पुष्टि गर्ने मुख्य ‘दस्तावेजी प्रमाण’ हो।
७. सर्वोच्च अदालतद्वारा प्रतिपादित सिद्धान्त र नजिरहरू
सर्वोच्च अदालतले विभिन्न ऐतिहासिक फैसलाहरूमार्फत प्रशासकीय निर्णय र टिप्पणी सदरका सन्दर्भमा अत्यन्त स्पष्ट र बाध्यात्मक मार्गनिर्देशन गरेको छ। निर्णयकर्ताले अधीनस्थ कर्मचारीले पेस गरेको टिप्पणीलाई यन्त्रवत् (Mechanically) रूपमा सदर गरेर मात्र पुग्दैन, आफ्नो स्वविवेकीय अधिकारको प्रयोग गर्दै अनिवार्य रूपमा ‘न्यायिक मन’ (Judicial Mind) को प्रयोग गर्नुपर्दछ।
(क) प्रशासकीय न्यायका १४ सिद्धान्त (भूपबहादुर बोगटी वि. अख्तियार, २०६४): यस मुद्दामा सर्वोच्च अदालतले प्रशासकीय न्यायका १४ वटा मार्गदर्शक सिद्धान्तहरू प्रतिपादन गरेको छ, जसको पूर्ण पालना अनिवार्य छ:
१. कानुनले दिएको अधिकार र परिधिभित्र रही निर्णय गर्नुपर्ने (अधिकारबाहिरको कार्य शून्य हुने)।
२. अधिकारक्षेत्र नभएको विषयमा रीत पुर्‍याएर गरेको निर्णय पनि अमान्य हुने।
३. प्राकृतिक न्यायको सिद्धान्तको पूर्ण परिपालना गर्दै पूर्वाग्रह र प्रवृत्त भावना नराखी निष्पक्ष निर्णय गर्नुपर्ने।
४. कानुनले तोकेको अधिकारीले नै निर्णय गर्नुपर्ने, अधिकारको अवैध प्रत्यायोजन नहुने।
५. अधिकारको प्रयोग सदाशयतापूर्वक असल नियतले हुनुपर्ने (कपटपूर्ण वा दुराशयपूर्ण कार्य अधिकारको दुरुपयोग हुने)।
६. अधिकारको प्रयोग मुनासिब, सान्दर्भिक र भेदभावपूर्ण नहुने गरी गर्नुपर्ने।
७. कानुनको उद्देश्य र अपेक्षाअनुरूप नै अधिकारको प्रयोग हुनुपर्ने।
८. स्वविवेकीय अधिकार निर्णयकर्ता आफैँले प्रयोग गर्नुपर्ने, अर्काको निर्देशनमा आँखा चिम्लिएर सही गर्न नहुने।
९. स्वविवेकीय अधिकार परित्याग गरी अर्काले पेस गरेको टिप्पणी यन्त्रवत् रूपमा सदर गरेमा त्यस्तो निर्णय मान्य नहुने।
१०. कानुनले तोकेको निश्चित पूर्वावस्था वा पूर्वसर्त विद्यमान हुनुपर्ने।
११. परिपत्र वा सम्झौताको बाहना बनाएर अधिकारीले आफ्नो कानुनी दायित्व पन्छाउन नमिल्ने।
१२. हदम्याद, हकदैया, क्षेत्राधिकार र प्राङ्न्याय (Res Judicata) जस्ता आधारभूत सिद्धान्तको पालना हुनुपर्ने।
१३. फौजदारी प्रकृतिको कसुरमा फौजदारी न्यायको हक र कार्यविधिको सम्मान गर्नुपर्ने।
१४. कसुरको मात्राको अनुपातमा मात्र सजाय दिनुपर्ने।

बिज्ञापन

(ख) आधार र कारण खुलाउनुपर्ने तथा भूतलक्षी असरमा रोक: हरिबहादुर खड्का (२०६४) र मधु न्यौपाने (२०६४) को मुद्दामा निर्णय कुन कुरामा आधारित छ र किन गर्नुपरेको हो भन्ने आधार र कारण स्पष्ट खुलाउनुपर्ने व्याख्या गरिएको छ। न्यायिक मनको अभावमा तल्लो तहको टिप्पणी मात्र सदर गरी गरिएको निर्णय बदरयोग्य हुन्छ। साथै, व्यक्तिको हक अधिकारमा प्रतिकूल असर पर्ने गरी पछाडि फर्केर लागू हुने भूतलक्षी असर (Retrospective Effect) हुने निर्णय गर्न पाइँदैन।

(ग) क्षेत्राधिकार र कानुनी परामर्श (रामआधार साह वि. उद्योग मन्त्रालय, २०६६): तल्लो निकायको अधिकार माथिल्लो निकायले मिचेर गरेको निर्णय क्षेत्राधिकार हरणको सिद्धान्तअनुसार अमान्य हुन्छ। त्रुटिपूर्ण निर्णयबाट बच्न प्रशासकले कानुनी प्रश्नमा कानुन अधिकृत वा विशेषज्ञको राय लिनुपर्छ। विशेषज्ञको राय नमान्ने हो भने निर्णयकर्ताले सोको कारण स्पष्ट खुलाउनुपर्छ। केदारबहादुर बोगटीको मुद्दाले समेत यन्त्रवत् सदर गर्ने कार्यलाई कानुनविपरीत भनी बदर गरेको छ।

बिज्ञापन

८. प्रशासकीय अभ्यासका चुनौती र निष्कर्ष
सार्वजनिक प्रशासनको मेरुदण्ड कानुन तथा प्रक्रियामा आधारित कार्यसम्पादन हो। यस सन्दर्भमा उठाइने टिप्पणी आफैँमा अन्तिम फैसला नभई विद्यमान नीतिगत व्यवस्था, विगतका अभ्यास (नजिर) र उपलब्ध विकल्पहरूको सूक्ष्म विश्लेषण सहित गन्तव्यमा पुग्ने ‘वैधानिक भर्याङ’ मात्र हो। जब यस्तो रायलाई अधिकार प्राप्त पदाधिकारीले प्राकृतिक न्याय, स्वविवेक र न्यायिक मन प्रयोग गर्दै स्वीकृत गर्छन्, तब मात्र त्यसले पूर्ण प्रशासकीय आदेशको रूप धारण गर्दछ। यो अभ्यास दायित्वबाट पन्छिने कागजी अस्त्र नभएर संस्थागत सुशासन एवं सार्वजनिक उत्तरदायित्व वहन गर्ने सशक्त हतियार हो। अन्ततः यस प्रणालीलाई थप पारदर्शी र परिणाममुखी बनाउन तहगत शृङ्खला न्यूनीकरण, कर्मचारीको विश्लेषणात्मक क्षमता अभिवृद्धि तथा ‘इ-टिप्पणी’को अनिवार्य र प्रभावकारी कार्यान्वयन अपरिहार्य छ।